CNAAS au Sénégal: le pari d’une institution nationale spécialisée

Les deux cas précédents de cette série partagent une caractéristique fondamentale : ce sont des initiatives portées de l’extérieur. ACRE Africa a émergé d’une fondation suisse et d’un opérateur kenyan. Le R4 est né dans les bureaux du PAM et d’Oxfam America. Pertinents et instructifs, ces deux modèles restent des interventions exogènes dans des marchés qui n’avaient pas encore produit leurs propres solutions institutionnelles. Le cas sénégalais est différent. La CNAAS (Compagnie Nationale d’Assurance Agricole du Sénégal) est une institution nationale, créée par une loi nationale, ancrée dans un cadre réglementaire national. C’est, à ce jour, la réponse la plus structurée de l’Afrique de l’Ouest francophone à la question: peut-on construire un marché d’assurance agricole durable à partir d’une institution publique-privée enracinée dans le pays ?

1. La CNAAS: Une institution née d’un texte de loi

La CNAAS ne s’est pas construite par opportunité de marché. Elle a été fondée sur une décision politique explicite.

Créée en 2008, la CNAAS est le fruit d’un partenariat public-privé détenu à 37 % par l’État du Sénégal, 52 % par les assureurs privés, 7 % par les organisations paysannes et 1 % par les privés nationaux. Cette répartition actionnariale n’est pas anodine. Elle traduit une vision précise : l’État impulse et garantit, le secteur privé opère et assume le risque, les organisations paysannes sont représentées au capital.

Les missions de la CNAAS découlent principalement des articles 56 et 57 de la loi 2004-16 portant Loi d’Orientation Agro-Sylvo-Pastorale (LOASP) : assurer les agriculteurs contre les risques de calamités naturelles et les risques liés aux activités agro-sylvo-pastorales, assurer la sécurité des productions, des revenus et des équipements des agriculteurs, et accompagner l’État du Sénégal dans la mise en œuvre des régimes d’assurance agricole prévus par la LOASP.

Sa réalisation fait du Sénégal un pionnier en matière de couverture des risques agricoles dans la zone CIMA. Ce statut de précurseur en Afrique de l’Ouest francophone n’est pas de la rhétorique institutionnelle car aucun autre pays de la zone n’a produit d’équivalent fonctionnel à la CNAAS.

2. Un portefeuille de produits diversifié

Contrairement aux cas kényan et éthiopien, centrés sur l’assurance indicielle sécheresse, la CNAAS a construit une offre multi-produits qui reflète la diversité des risques agricoles sénégalais.

La CNAAS couvre les pertes de récoltes sur la base des rendements escomptés, les exploitations agricoles contre les différents risques auxquels elles sont exposées, la mortalité du bétail quelle que soit la cause du décès. Elle couvre les risques liés aux activités agro-sylvo-pastorales, les récoltes, le bétail, les équipements et matériels agricoles, les unités de fabrication et de transformation des produits issus de l’activité agro-sylvo-pastorale, la volaille et les professionnels de la viande.

Ce portefeuille multi-risques, multi-filières est une force sur le plan de l’offre. Il est aussi une complexité opérationnelle considérable : chaque produit nécessite une expertise actuarielle spécifique, des canaux de distribution adaptés et des mécanismes de vérification des sinistres différents selon qu’on assure une récolte de mil, un bovin ou un équipement de transformation.

3. Une croissance réelle des souscriptions

Les données disponibles témoignent d’une trajectoire de croissance solide, même si des défis majeurs subsistent.

Depuis 2012, l’assurance agricole a beaucoup progressé au Sénégal. Les produits d’assurance offerts par la CNAAS aux producteurs se sont diversifiés et le nombre de souscripteurs est passé de 2 127 en 2012 à 193 000 en 2018. Le total des primes encaissées par la CNAAS atteint 1,6 milliard de FCFA pour un capital assuré de 19,3 milliards de FCFA, ce qui correspond à 238 000 hectares de cultures.

Plus récemment, la dynamique s’est confirmée : le nombre de souscripteurs à l’assurance classique contre la sécheresse ou déficit pluviométrique agricole a progressé de 612 513 en 2022 à 844 241 en 2023, et 869 165 en 2024, dépassant de loin la cible annuelle de 427 000 fixée dans le cadre du programme de soutien au secteur agricole.

Ces chiffres sont à contextualiser : le Sénégal compte entre 700 000 et un million de ménages agricoles selon les estimations. Atteindre 869 000 souscriptions en 2024, même si certains ménages souscrivent plusieurs produits, signifie qu’une fraction significative du secteur est désormais en contact avec l’assurance agricole. C’est un résultat que peu de pays africains peuvent revendiquer.

4. Le rôle structurant du GIIF et des partenaires techniques

La CNAAS n’a pas construit seule ce marché. Partenaires du GIIF pour le développement de l’assurance indicielle au Sénégal, PlaNet Guarantee et la CNAAS ont mis en place une gamme de solutions d’assurance indicielle agréée répondant à la demande des producteurs de disposer d’une couverture contre le risque de sécheresse sur les cultures pluviales.

Le programme R4 lui-même est présent au Sénégal et travaille en coordination avec la CNAAS, illustrant la capacité de coexistence entre les différents modèles évoqués dans cette série. Jusqu’à ce jour, six programmes d’assurance agricole indicielle ont existé au Sénégal, portés par des acteurs divers (GIIF, PAM/Oxfam à travers le programme R4, USAID à travers le projet Naatal Mbay) avec la CNAAS comme pivot institutionnel assurant la coordination technique.

Cette coordination est précisément ce que d’autres pays ont du mal à construire : un acteur national de référence autour duquel gravitent les interventions des bailleurs, sans que ces interventions se concurrencent ou se dupliquent inutilement.

5. Le canal coopératif : distribuer sans agents de terrain

L’un des défis les plus difficiles de l’assurance agricole en milieu rural est la distribution. Comment atteindre des millions de petits producteurs dispersés sur un territoire étendu, sans réseau d’agents commerciaux dont le coût serait prohibitif ?

La CNAAS a largement résolu ce problème par le canal des coopératives et des agrégateurs. En partenariat avec la CNAAS, des acteurs comme Inclusive Guarantee ont fait appel à des agrégateurs tels que des coopératives, des institutions de microfinance et des entreprises agricoles pour distribuer les produits d’assurance. Une plateforme numérique a été développée afin de gérer à distance le processus de souscription, les contrats et les sinistres pour les producteurs établis dans des zones reculées.

Cette architecture de distribution: coopératives comme point d’entrée, plateforme numérique comme back-office, est reproductible et économiquement soutenable. Elle n’exige pas les investissements colossaux d’un réseau d’agences physiques, et elle s’appuie sur la confiance que les agriculteurs accordent déjà à leurs organisations collectives.

6. Ce qui reste difficile

Un tableau honnête du cas sénégalais ne peut pas occulter les tensions persistantes.

La première est la soutenabilité financière. Malgré une bonne performance sur les volumes, la CNAAS affirme courir des risques réputationnels avec les difficultés qu’elle rencontre pour être à jour dans ses engagements. Des retards dans le versement des indemnisations, même temporaires, peuvent durablement entamer la confiance des agriculteurs dans un produit qu’ils ont mis du temps à adopter.

La seconde est le faible taux d’inclusion financière en amont. Au Sénégal, le taux d’inclusion financière en milieu rural est estimé à 13 %. Les agriculteurs font face à un rationnement important dans le marché du crédit agricole formel. Sans accès au crédit, l’assurance perd une partie de son utilité comme déverrouilleur d’investissement: ce lien que nous avons documenté dans le 4e article de notre série.

La troisième est la dépendance persistante aux financements publics et aux projets bailleurs pour maintenir l’accessibilité des primes. Le modèle CNAAS reste fragile dès lors que les subventions publiques se réduisent ou que les projets d’appui arrivent à terme.

Ce que le cas sénégalais enseigne

La CNAAS démontre qu’un pays d’Afrique de l’Ouest peut se doter d’une institution nationale d’assurance agricole fonctionnelle, reconnue dans son espace réglementaire régional, capable de croître significativement sur la durée. C’est une leçon d’architecture institutionnelle que d’autres pays de la zone CIMA feraient bien d’étudier.

Ce qu’elle ne démontre pas encore et c’est là toute la différence avec le prochain et dernier cas de cette série: c’est un modèle entièrement autofinancé, où un consortium d’assureurs privés porte collectivement le risque agricole sans s’appuyer sur une institution publique unique comme pilier central.

C’est précisément le modèle que le Ghana a tenté de construire avec son GAIP, et les enseignements de cette tentative sont autant instructifs par ses réussites que par ses limites.